党的十九届五中全会指出，我国“十四五”时期要坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题。县域财政高质量发展是经济社会高质量发展的组成部分和重要支撑，以增长转型为重要特征，且更强调分配公平，蕴涵社会稳定、法律公正等内容。河南省作为人口与经济大省，“十四五”时期社会经济发展任务繁重，县域财政要发挥好引导与保障作用，县域财政高质量发展应达到更高水平。

一、河南省县域财政高质量发展的必要性

县域财政包括县、乡两级财政，在当前“乡财县管”背景下，乡级财政弱化，县域财政以县级财政为主导。与城市财政相比，县域财政对应的辖区，面积广阔，经济结构层次、人均收入、居住密度较低，发展不充分，人均财力少，区域差距大，承载着向乡村提供均等化基本公共服务的职责。

县域财政高质量发展坚持以创新为第一动力、以协调为内生特点、以绿色为普遍形态、以开放为必由之路、以共享为根本目的。从宏观经济角度来看，财政高质量发展在供给侧体现为从促进劳动力、土地、资本在数量上的扩张，转换到促进技术创新、人力资本积累等质量上的提升，更重视创新与人力资源开发；在需求侧体现为从县域财政主要促进出口和投资，转换到财政主要促进居民消费的内需导向上来。

从财政收支管理角度观察，财政高质量发展体现在多个方面。如，县域财政收入稳定增长并结构优化，税收收入在县域财政收入结构中比重稳定提高；县域财政公共保障有力，在满足基本公共服务水平稳步提升基础上，能够在培育支柱产业、促进产业升级等方面发挥作用；政府预算管理绩效提升，县域财政资源实现预期目标的达成度高，县域财政事权、支出责任与财力相协调；县域财政风险可控，县域财政资金流稳定可靠，运行可持续等。

河南省经济总量大，但人均GDP水平不高，经济结构层次相对较低，经济对县域财政收入贡献度低。河南省人口多，地区发展不平衡，人均财政支出少，县域财政保障公共县域财政服务难度大，促进经济转型任务重。政府预算绩效水平得到不断提高，但也存在预算绩效管理不平衡，县域财政困难问题在新冠疫情影响下突出等问题。在更加重视环保等高质量发展要求下，经济增速下降，政府隐性融资担保等形成的债务风险有加重趋势。面对新时代新形势新任务，河南省县域财政高质量发展具有迫切性。

二、稳中求进，首先实现“六保”目标

县域财政作为国家基层治理的基础和重要支柱，决定了县域财政工作的统筹公共资金运行的综合性，县域财政职能中最根本的是维持国家的稳定，十四五时期发展指导方针中坚持稳中求进工作总基调，财政职能中首先解决的就是国家稳定问题，在稳定的基础上才谈得上推动高质量发展，实现其他经济社会目标。河南省县域财政实现高质量发展，首先必须牢固树立底线思维，在“三保”（保工资、保运转、保基本民生）基础上实现“六保”（保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转）目标，全面梳理县域财政应保必保事项，细化必保程度。

近年来，我国经济增速减缓，实施供给侧结构性改革，加大减税降费力度，遭遇中美贸易战、科技战，加上新冠疫情影响，都加剧了县域财政困难。党的十九届四中全会对十四五时期的形势做出新判断，认为“十四五”时期我国仍然处于重要战略机遇期，已转向高质量发展阶段，但发展不平衡不充分问题突出，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保、民生保障等存在短板。“六保”是社会稳定的经济基础，是经济发展的根本所在，是我省财政十四五时期首先必保事项。可以预计的是，“十四五”时期我省县域财政收入增速放缓将成为一种常态，个别基础条件差、结构调整慢的地区甚至可能在某些年份出现增长停滞或负增长，收入形势异常严峻。而县域财政支出刚性增长，收支平衡难度大。在收支矛盾突出的背景下，实现“六保”目标更应首先做到。

三、优化结构，驱动创新培育新财源

我省是经济大省、人口大省、农业大省，2019年国内生产总值在全国居第5位，一二三产业的位次分别是3、5、7，两者比对发现我省初级产业贡献度高，高端产业相对薄弱，产业结构层次在全国处于中低端。我省农业大而不强，工业转型慢，新兴产业和服务业比重偏小，县域经济、开放型经济、非公有制经济仍是发展短板，国内生产总值县域财政贡献率低，财源结构不合理。2019年我省人均产值居全国第17位，城镇化率居25位，人口净流出1300多万。净流出人口中，要么是高考优质生源，要么是青壮年农民工，大量属于生产率高的劳动人口。输出的劳动力技能提升中，我省县域财政支出大量教育卫生及培训费用，输出的劳动力给输入地创造财富，带来税收，同时留下了留守儿童、留守老人由我省县域财政提供各种保障。与此对应的是，我省产业发展水平与人力资源水平不匹配，基础教育优势造成县域财政负担，高端科技教育劣势导致创新不足。因此，驱动创新促进产业升级，对于我省县域财政高质量发展尤为迫切。

“十四五”规划建议指出，创新在我国现代化建设全局中处于核心地位，科技自立自强应作为国家发展的战略支撑。2019年，我省一般公共预算收入4042亿元，居全国第8位，一般公共预算支出10176亿元，居全国第5位。从收支对比中可以看出，我省的县域财政运行，对中央县域财政转移支付的依赖程度非常高。通过创新驱动高质量发展培育新财源，提高县域财政自给率，通过强化预算绩效管理提高公共资金使用效率，是十四五时期河南省县域财政的重要着力点。与周边省份湖北、安徽、陕西比较，我省高水平科教基地发展存在明显差距，这不利于产业结构的升级，不利于支柱产业的聚集，不利于河南交通优势的发挥。因而，河南县域财政在“十四五”时期，推动实施创新驱动发展战略，应重视高端科技投入与推广，打造科技创新基地，推进高校、科研院所科技成果转化改革，通过税收优惠、县域财政贴息与投资基金、土地、土地等政策组合影响供给端，推动产业链、创新链和资金链无缝对接，推动创新驱动高质量发展，促进产业升级。

在增加县域财政科技投入过程中，探索采取创投引导、风险补偿、后补助等方式，建立多层次、多渠道科技投入体系，培育壮大以企业为主体、产学研结合的科技创新体系。支持天使投资、创业投资发展，落实企业研发费用加计扣除政策、股权激励和技术入股所征税优惠、研发设备加速折旧等政策，促进技术、人才、资本等创新要素向科技型企业、科技园区聚集。

四、加强县域财政标准建设，完善公共服务均等化机制

“十四五”规划建议指出，要推进县域财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。在推进基本公共服务均等化进程中，县域财政标准发挥着基础性作用。由于城乡差异、区域发展差距、教育水平不同、收入分配悬殊，不同人群对于公共服务的消费需求次序、消费的可及性存在差异，运用人均县域财政支出或人均公共服务供给成本不能准确反映公共服务的消费水平。需要立足不同区域不同人群的公共服务实际消费水平，精细化测算基本公共服务保障标准，以此为依据提供资金保障。联系公共服务消费的可及性，落实国家基础公共服务标准，加强普惠兜底性民生建设。根据地方经济承受能力，建立地方基本公共服务保障标准，逐步丰富提高基本公共服务水准。建设项目支出标准体系，完善区域支出成本差异标准体系，推进县域财政法治化，有利于实现公共服务均等化，提高县域财政绩效。

作为国家财政中具有重要地位的河南省县域财政，财政标准对于“十四五”规划制订与执行具有重大影响。尤其是涉及中央委托地方事权部分，县域财政标准对于转移支付核定有直接关联。如在测算基层公共服务保障能力过程中，分配转移支付资金如果加大常住人口的权重，弱化户籍人口的重要性，对于人口净流出的河南省来说，势必会减少中央转移支付份额。如果在测算基层公共服务保障标准中，考虑人口因素时重视常驻人口的年龄结构特征，老幼比重大、高素质劳动力流出计入转移支付测算因子，可提高转移支付资金分配权重，则会对冲部分由于强调常住人口因素带来的不利影响。在制订支出标准时，存在城乡及不同自然条件下地区间供给成本差异，还需区别不同人群间公共服务消费成本的差异。随着时间推移及技术变化，公共产品或服务的生产及消费成本标准又会相应变化。如果提前掌握这些县域财政成本变化的因素及变动数据，有利于调整县域财政资源配置，提高资金绩效。

加强县域财政标准研究，提高财政信息的有效运用水平，开发县域财政大数据分析系统，不仅影响转移支付资金分配，而且对推动建立县域财政资金直达机制，提高县域财政效率会产生积极作用。推进信息化建设，将信息技术有机融入到县域财政工作的每一个环节，避免信息“碎片化”和“孤岛化”，运用大数据打造数字县域财政，构建服务便捷、运行安全、信息共享的县域财政信息系统，提高县域财政决策及管理水平。

五、因地制宜，夯实县域财政基础

河南作为农业大省，人口大量分布在农村，发挥基层政府积极性，牢固县域财政基础，对于社会稳定发展关系重大。实施乡村振兴战略，发掘区域优势，培育丰富财源。大力支持本地龙头企业和支柱产业，提高主体财源收入。与中心城市有对接条件的，推进与大中城市设施互通、产业对接、服务共享，把制造业高质量发展作为产业集聚区主攻方向，形成与中心城市功能、产业分工和资源环境相适应的产业发展格局。有矿产资源的县注重产业多元化和产业链延伸，实现绿色转型发展，走新型工业化道路。

税收收入占县域财政收入比重的提高，是县域财政高质量发展的表现。为鼓励基层提高产业结构层次，应实施税收增长激励措施。如县域增值税、企业所得税增幅超县域平均增幅的，省级县域财政可对县域县域财政奖励省级分享增量的15%，对贫困县奖励幅度再增加10%。对税收收入占一般公共预算收入比重比上年提高的也应给予奖励。如税收收入比重每提高1个百分点，省级分享部分奖励幅度也提升1个百分点。

在以经济内循环为主的发展背景下，激励招商引资，中西部省区承接来自发达地区的产业转移更为必要。对现代服务业、高端高新产业等符合河南省产业发展方向，对于在河南省注册或迁入的跨区域总部和功能性机构，或在县（市）工商注册并税务登记，且每年缴纳增值税、企业所得税地方留成部分达到一定金额（如1000万元）的，省级三年内可按企业缴纳增值税、企业所得税省级留成部分全部或部分每年给予所在县奖补，优化创新开发区县域财政支持政策，打造县域经济发展增长极。

六、强化预算约束，加强县域财政绩效管理

县域财政法治化、规范化，是履行县域财政在国家治理职能的基本要求。按照预算法要求编制预算和安排重点支出，不断提升县域财政资源配置效率。强化预算对执行的控制，严格执行人大批准的预算，坚持先有预算后有支出，规范预算调剂行为。提高县域财政透明度，加大预算公开力度，强化对县域财政权力运行的有效监督。

充分运用绩效手段提高县域财政资金效能，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督全过程，完善预算推进绩效管理的机制。完善预算绩效管理考核，传导压实预算绩效决策与管理责任，加强事前绩效评估，严格绩效目标管理，提高绩效评价质量，健全以绩效为导向的预算分配体系，完善预算绩效激励约束机制。(河南县域财政金融学院 教授 崔潮)