▶从1992年的“小乔”通往大世界的畅想，到如今四通八达的商贸物流港初步建立，二十多年来，龙湖镇这块土地上沧桑巨变。

▶这是龙湖镇曲折发展的二十年，也是中国城镇化建设突飞猛进的二十年。从一个“小乔乡”到如今的中国新型城镇化试点城市（镇）之一，新郑市龙湖镇有过数次探索与尝试。□东方今报记者李少伟

牛犇

新生：一个教育重镇的兴起

站在位于新郑市龙湖镇祥云路上的河南工程学院综合楼上，向不远处望去，一个大型的田径运动场映入眼帘，这是河南省工程学院的体育场，也是河南省第17届大学生田径运动会的举办场地。

田径运动场周边是大面积的林地和高高低低的建筑，周边坐落着河南工程学院、郑州升达经贸管理学院、中原工学院等十余所高校。

河南工程学院党委副书记耿广智说，如今目光所及之处，在20年前，是一片荒芜之地。20年中，这个教育重镇的形成，也曾经历了一波三折的发展之路。

一切要从1992年说起。“1992年邓小平南巡讲话以后，全国各地兴起建设经济开发区，新郑市也在龙湖片区规划了‘双湖经济开发区’，直到那时，新郑龙湖才修了第一条路——中山路。”家住新郑市龙湖镇龙泊圣地的韩郑生回顾着新郑市龙湖镇的发展历史。

“在1992年以前，龙湖镇是新郑市最穷的地方，新郑市的经济收入主要来自农业。但龙湖是丘陵地带，难以种植农作物，所以龙湖的整体经济水平很低。龙湖科技教育园区（大学城）成立，1993年升达大学进来以后，龙湖发展才快了一些，但是也只发展了两三年，随后就没有了动静。”韩郑生介绍，虽然当时双湖经济开发区已经成立，龙湖科技教育园区也已设立，但进驻新郑龙湖的企业和学校依旧寥寥无几。

对于升达大学进驻带来的短暂发展，耿广智解释说：“虽然升达大学、龙泊圣地和郑州第二钢铁厂的进驻，给龙湖带来了人气，但个别企业和学校的作用是有限的，龙湖的发展需要一批高校、一批企业的共同作用。”

直到2002年，包括河南工程学院在内的一大批高校进驻，给龙湖镇带来了众多人口的同时，也产生了巨大的集聚效应，让这个被老新郑人称为“北大荒”的城镇踏上了教育之城的新生之路。

定调：第一份规划出台

龙湖的新生之路，李师有着深刻的体验。年近30岁的他现在新郑龙湖镇一所高校内担任辅导员。

曾在新郑市就读高中的他表示：“每次去新郑市上学的时候，都要经过龙湖镇。当时途经龙湖镇的路况很差，路很窄，超车的时候只能逆行超车。”告别了高中，来到龙湖镇就读的几年间，李师很明显感觉到了龙湖的不同。

“来到这里的高校越来越多，房地产企业也逐渐增多。但最明显的变化是道路变好了很多。”他在龙湖镇读大学的几年里，双湖大道及郑新快速路相继修通，一座座高楼拔地而起，高端住宅项目逐渐出现在道路两侧。

这样的变化能够出现，在韩郑生看来，要得益于1997年市政府对于新郑龙湖第一份规划的出台。“我印象中，1997年第一个关于龙湖镇的全面规划《新郑市土地利用总体规划（1997~2005年）》出台。这个规划初期是委托郑州的一个城市规划设计院进行设计，后来又相继委托了同济大学及其他城市设计机构进行设计和规划的。”

“经过多次调整，才有了如今龙湖镇关于物流、文化休闲、装备制造等各个区域的规划。”新郑市委常委、宣传部长、郑州新郑教育园区管委会副主任、党工委副书记、龙湖镇党委书记王保军告诉东方今报记者，从龙湖镇初期规划到如今规划敲定，经历了反复的推敲和研讨。

龙湖科技教育园区（大学城）成立以后，龙湖镇着重发展教育产业和第三产业。随后，龙湖镇又经历了以装备制造业为主的第二产业发展、以社区建设为主的房地产业发展两个阶段。

2012年，华南城、华商汇等企业入驻以后，龙湖镇又大力推进以商贸物流业为主的宜居商贸城发展。

几经波折，反复推敲，最终龙湖镇确定了如今的大力推进“三城”建设的发展规划：一、以华南城、华商汇、乾龙物流园等商贸物流项目为载体，推进商贸物流城建设；二、以龙湖镇丰富的教育资源为平台，推进宜居教育城建设；三、以生态环境和文化为支撑，推进生态文化城建设。

发展：曲折中前进的龙湖镇

从一片荒芜之地，到如今位列中国新型城镇化试点城市（镇）之一，龙湖镇的发展经历了一波三折。而之所以经历这样的曲折，韩郑生认为这与龙湖镇曾经的“倒逼式发展”有着密不可分的联系。

在他看来，龙湖的“倒逼式发展”过程分为几个阶段：

第一，是双湖开发区时期，在开发区设立后，政府曾对区域的发展做过一些引导，后来由于城市发展及规划变动等原因，导致许多政策没有落地。来到此地的企业得到了快速发展，发展的同时也推进了龙湖公共配套资源以及经济的发展。但由于缺乏后期规划，部分企业走向下坡，龙湖镇也归于沉寂。

第二，龙湖镇“宜居教育城”的建设与发展时期。“宜居教育城”的建设吸引来大批高校和房企的进驻，在短时间内龙湖镇的基础设施建设上了一个很大的台阶。韩郑生回忆，在高校和房企大批进驻的几年间，光基础设施的建设缴税就已达到数亿元。但是在经历变化的同时，龙湖镇也遭遇着快速发展的“阵痛”。

公共资源的重复建设便是其中之一。李师举例说：“我们学校其实配备的有游泳池，可以供学生和教师们上体育课和日常健身，但放一池水需要四五千块钱，这方面的经费很紧张。”不得已，学校将该游泳池的开放范围局限在教职工人员。如何能够让资源更加合理地配置和利用，成了龙湖发展所要面对的问题。

第三，是房地产企业的进驻，在很大程度上助推了龙湖区域的名气，但也对龙湖镇的管理和规划产生了巨大的挑战。韩郑生表示，由于房地产企业的大力宣传，龙湖镇的形象也由“北大荒”变成了“郑州人的后花园”。这样的概念在人们心中形成之后，越来越多的人选择来此购房、居住。与此同时，龙湖区域的道路、医疗、配套服务方面也得到了快速发展。截至2013年末，龙湖镇全镇拥有人口7.05万人。这样的人口规模也倒逼着龙湖镇走向撤镇改市的道路。

巨变：商贸物流带来的产业契机

经过20年的发展，龙湖镇的道路交通以及配套资源已经初具规模。龙湖镇有着机场高速、京港澳高速、107国道和新郑国际机场的交通优势，因此也成了市场外迁承接地的聚集区。

2012年，华南城、华商汇等企业相继落户龙湖镇。华南城等企业到来之后，新郑龙湖镇的商贸物流产业得到了快速发展，这不仅将龙湖镇的经济带上了一个新的发展台阶，也丰富的龙湖镇的产业架构。

如今站在郑新快速路旁放眼望去，道路两侧密布着大大小小的物流公司，而道路上川流不息的货车让人们对龙湖镇未来的发展，有着无限的畅想。

产业的发展对于区域的带动是无可比拟的。总观郑州其他区域，每个区域都有着各自独特的产业，但产业布局却困扰着早年龙湖镇的发展。

在韩郑生的记忆中，以前龙湖镇的产业是一片极大的空白。“除了郑州第二钢铁厂外，龙湖的产业几乎为零。”“为了弥补产业布局空缺，龙湖镇引进了嵩山重工、富源钢管为代表的一大批装备制造产业。”王保军介绍，当大批高校入驻龙湖镇以后，龙湖镇曾围绕高校发展起了第三产业，但单纯依靠第三产业，带动作用是极其有限的。

“后来华南城等企业的快速建设，让龙湖镇的产业布局丰富了起来。”王保军表示，郑州华南城建成后，龙湖镇将成为中部地区最具规模效应的现代综合商贸物流城。

从单纯的农业乡镇到如今涵盖了第二、第三产业的现代化城镇，龙湖镇在产业布局上发生了质的变化。

“未来在发展的不同时期，龙湖镇将从体制建设、基础设施建设、公共配套服务方面做出相应的调整和探索。”王保军如是说。

受制：戴着制度的“镣铐”舞蹈

前途是光明的，但道路是曲折的。

虽然龙湖镇如今已成为中国新型城镇化试点城市（镇）之一，也参与了河南省镇级市改革的竞争，但是行政体制的限制，让其在改革的道路上只能“戴着镣铐舞蹈”。

“龙湖镇始终面临着行政体制难题。”在4月29日举行的中国镇级市发展模式研讨新郑龙湖高峰论坛上，河南大学经济学院院长耿明斋指出，镇级市的建设需破解制度障碍。

而龙湖镇在“县级体量、镇级建制”的制度困境下，始终无法大踏步地前行。特别是近年来随着新型城镇化的快速推进，面对更广的镇域面积、更大的人口规模，镇级建制的龙湖镇不得不面对越来越重的公共服务和社会管理压力。

王保军表示，受财政体制约束，水电气暖、中小学校等基础设施和公共服务配套建设严重滞后；受管理体制制约，镇政府管理服务权限严重不足、疲态尽显。

随之而来的，便是政府管理权责不对等、人员配置不到位，还有财权事权不匹配的问题。按照现行的管理体制，龙湖镇在相应的管理职能设置上严重缺位，缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安、消防、卫生防疫等职能，缺乏应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。

以“两违”拆除、环保、安全生产工作为例，这些责任重的工作虽都下放到乡镇，但执法权不在乡镇。出现问题时镇政府无权查处，只能上报上一级主管部门。程序繁琐，工作效率低。

目前龙湖镇的行政机构和事业机构是按照2005年全省乡镇机构改革时的设置模式，主要针对的是农业和农村的管理需要。而现在的龙湖镇已经发展成为一座城市，需要加强规划、公共事务等多方面的管理，现有的部门设置和人员配备已经远远适应不了当前的发展局面。“有限的人力面对繁重的工作任务。”王保军坦言，乡镇干部经常出现疲于应对的情况，长此以往对干部的工作积极性调动将产生严重影响。

更现实的问题是，由于龙湖没有独立财权，造成了乡镇自身可支配能力极低的局面。要面对发展所带来的基础设施、公共服务、工业和生活污染等问题，按照当前镇级政府的实际可支配财力，往往力不从心。

断腕：

对症下药仍需探索

龙湖飞速发展所显现出的问题，园区管委会及镇政府已经有了初步的应对方法。就在2013年，郑州新郑教育园区管委会与龙湖镇实行机构套合改革。

但随着龙湖社会管理事务日益增多，仅靠园区管委会和龙湖镇管理机构套合改革无法完全解决管理体制不顺问题。

随着龙湖镇日新月异的变化，社会公共管理事务日益增多。“首先要升级管理机构，”王保军强调，原来的镇级规格、机构设置、管理职能无法适应龙湖发展需要。

其次要扩大管理权限。“龙湖已经发展成为一座城市，”王保军告诉东方今报记者，要赋予龙湖镇部分县级经济社会管理权、人事管理权和财政权，进一步提升龙湖镇在基础设施、公共服务和社会保障等方面的能力。

除此之外便是管理模式的创新。

“当务之急就是通过镇级市试点改革来放权、放手、放开，探索一条符合龙湖经济社会发展实际的管理模式，”王保军认为，这种模式既不是原来的乡镇管理模式，也不同于城市管理模式，更能激发龙湖持续发展的活力。